Hva kan FN gjøre for å hindre og stanse krig?

Når en krig fortsetter etter møter og vedtak i FN, er det nærliggende å spørre hva organisasjonen egentlig kan utrette. Svaret avhenger av oppgaven: å få partene til forhandlingsbordet, beskytte mennesker mens kampene pågår og hindre at en avsluttet krig starter igjen krever forskjellige virkemidler.

Dette er andre artikkel i serien om FN. Her undersøker vi fred og sikkerhet: hva organisasjonen har myndighet til å gjøre, hva den trenger for å gjennomføre det, og hva vi vet om resultatene.

Hva kan FN gjøre før noen sender soldater?

Utgangspunktet i FN-pakten er at konflikter skal løses med fredelige midler. Generalsekretæren og utsendingene kan etablere kontakt, lede samtaler og hjelpe partene med å utforme avtaler. Meklingsarbeid kan handle om praktiske spørsmål som hvordan en våpenhvile skal overvåkes, hvem som skal dele makten, og hvilke garantier partene trenger. Noe skjer offentlig, annet gjennom fortrolig diplomati. kilde 1 · kilde 2

Generalsekretæren kan ta slike initiativer uten et nytt sikkerhetsrådsvedtak hver gang. Det gir handlingsrom selv når landene er uenige. Men en utsending kan ikke tvinge fram et kompromiss bare ved å representere FN. Mekling er avhengig av at partene ser en grunn til å delta og følge opp det de blir enige om. kilde 2

Sikkerhetsrådet kan også vedta sanksjoner, som våpenembargo, reiseforbud og frysing av økonomiske midler. Da skal presset komme gjennom begrensninger som medlemsstatene gjennomfører. Et vedtak stanser likevel ikke i seg selv en våpenleveranse; gjennomføringen er en egen oppgave. kilde 1 · kilde 3

Hva som teller som virkning, varierer. Forskningen ved Geneva Graduate Institute skiller mellom å få noen til å endre atferd, begrense ressursene deres og markere at en handling bryter internasjonale normer. En sanksjon kan gjøre fortsatt krigføring vanskeligere uten å få ledelsen til å gi opp. At krigen fortsetter, besvarer derfor ikke alene spørsmålet om sanksjonen har hatt noen effekt. kilde 4

Hva er egentlig en fredsstyrke?

En FN-operasjon opprettes med et bestemt oppdrag, et mandat. Sikkerhetsrådet fastsetter oppgavene og størrelsen, Generalforsamlingen godkjenner budsjettet, og generalsekretæren utnevner ledelsen. Medlemsland må stille med militært personell og politi. Derfor er det forskjell på hvor stor styrke som er vedtatt, og hva som faktisk er på plass og klart til innsats. kilde 5

Oppdraget kan være å overvåke en våpenhvile, beskytte sivile eller støtte gjennomføringen av en fredsavtale. Mange operasjoner omfatter også politi og sivile fagfolk som arbeider med valg, rettsvesen og menneskerettigheter. «Fredsbevaring» beskriver dermed mer enn soldater plassert mellom to hærer. kilde 12

Fredsbevaring bygger på hovedpartenes samtykke og på at mandatet gjennomføres upartisk. Det siste betyr ikke at styrken skal være passiv når noen angriper sivile eller bryter en avtale. Den kan bruke makt i selvforsvar og til å forsvare mandatet. Men samtykke fra ledelsen garanterer ikke samarbeid fra alle lokale grupper. kilde 6

Militær fredshåndhevelse har et annet utgangspunkt. Sikkerhetsrådet kan autorisere tvang uten hovedpartenes samtykke. En slik aksjon kan gjennomføres av medlemsland eller en regional organisasjon. At en militær operasjon har FN-mandat, betyr derfor ikke nødvendigvis at FN leder styrkene, eller at de er blåhjelmer. kilde 7

Pakten anerkjenner også staters rett til individuelt og kollektivt selvforsvar ved væpnet angrep. Rådets tillatelse er derfor ikke det eneste mulige rettslige grunnlaget for militær maktbruk. Det er et annet spørsmål enn hvilke operasjoner FN selv oppretter. kilde 1

Hvorfor stopper ikke FN bare krigen?

En første begrensning ligger i beslutningen. I Sikkerhetsrådet kan ett av de fem faste medlemmene stanse et vedtak i en sak som ikke er et prosedyrespørsmål. Det gjelder også når et stort flertall ønsker handling. kilde 1

25. februar 2022 stemte elleve rådsmedlemmer for et forslag som blant annet krevde russisk tilbaketrekking fra Ukraina. Russland la ned veto, og tre medlemmer avsto. Eksemplet viser hvordan et land som selv er part i krigen, kan blokkere rådets reaksjon. Generalforsamlingen kan gi anbefalinger, men kan ikke uten videre erstatte rådets bindende tvangsvedtak. kilde 8 · kilde 1

En annen begrensning ligger i gjennomføringen. Under folkemordet i Rwanda i 1994 var FN allerede til stede med UNAMIR. Den uavhengige granskningen i 1999 pekte, ifølge FNs historikk, på manglende ressurser og politisk vilje, og på feilvurderinger av det som skjedde. Tilstedeværelse var ikke tilstrekkelig beskyttelse. kilde 9

Det er derfor nødvendig å skille mellom flere spørsmål: Ble et tiltak blokkert? Var oppdraget tilpasset situasjonen? Kom personellet og utstyret? Ble tilgjengelige muligheter brukt? Et veto og en operasjon som svikter på bakken er forskjellige problemer, selv om begge kan etterlate sivile uten vern.

Hva vet vi om virkningen?

De mest kjente katastrofene viser hva som kan gå galt. For å vurdere den vanlige virkningen må vi også undersøke flere konflikter systematisk. En forskningsoversikt av Barbara Walter, Lise Morjé Howard og V. Page Fortna finner et tydelig positivt hovedbilde i forskningen på fredsbevaring. Samtidig etterlyser de mer kunnskap om hvilke oppdrag og betingelser som gir resultater. kilde 11

En konkret studie av Lisa Hultman, Jacob Kathman og Megan Shannon undersøkte månedsdata fra interne væpnede konflikter i Afrika sør for Sahara i 1991–2008. Flere FN-soldater og politifolk var forbundet med færre målrettede drap på sivile. Ubevæpnede militærobservatører viste ikke den samme beskyttende sammenhengen. Hvilket personell som sendes, betyr altså noe. kilde 10

Sammenligningen er vanskelig fordi FN ikke fordeler operasjoner tilfeldig mellom konflikter. Forskerne kontrollerte derfor blant annet funnene ved å sammenligne konfliktsituasjoner med lignende observerte kjennetegn. Resultatet holdt seg. Studien gir støtte til at fredsbevaring kan beskytte sivile, men måler verken alle krigens dødsfall eller evnen til å stoppe enhver form for krig. Den gir heller ikke et effekttall som uten videre kan overføres til en stormaktskrig. kilde 10

Resultater må dessuten vurderes sammen med skader FN-personell selv kan påføre mennesker. Zeid-rapporten i 2005 avdekket alvorlige svakheter i arbeidet mot seksuell utnyttelse og overgrep, blant annet klageprosedyrer og etterforskningskapasitet. FN kan sende hjem og utestenge uniformert personell, mens strafferettslig oppfølging ligger hos nasjonale myndigheter. Ansvarsfordelingen gjør medlemslandenes oppfølging avgjørende også her. kilde 15 · kilde 14

Hva skal til for at freden varer?

En våpenhvile løser ikke nødvendigvis spørsmålene som utløste krigen. Fredsbygging handler om å gjøre samfunnet bedre i stand til å håndtere konflikter uten ny vold. Arbeidet kan overlappe med både mekling og fredsbevaring; det begynner ikke først den dagen alle soldatene reiser hjem. kilde 7

Et konkret eksempel er avvæpning og støtte til tidligere stridende som skal tilbake til sivilt liv. Å levere inn våpen er én del. Muligheten til utdanning, arbeid og en plass i samfunnet er en annen. Samtidig kan FN bidra til institusjoner som behandler konflikter og ivaretar sikkerhet og rettigheter. Dette er oppgaver organisasjonen kan støtte, ikke resultater den kan garantere. kilde 13 · kilde 12

Her møtes de tre arbeidsområdene i denne serien. Fred og sikkerhet handler også om hvilke levevilkår, institusjoner og rettigheter mennesker får etter krigen. De neste artiklene undersøker FNs arbeid med bærekraftig utvikling og menneskerettigheter.